Waterveiligheid

On the left side of this photo the new buildings with the plinth that can be flooded and on the rightside the old warehouses of the harbour area © ELBE&FLUT, HafenCity Hamburg GmbH

Waterveiligheid

Thema's

Inleiding

De klimaatverandering met als gevolg grotere weersextremen, zoals meer neerslag in kortere tijd die niet door het bestaande systeem verwerkt kan worden, vraagt om een meer waterrobuuste inrichting van onze steden. Daarnaast worden de deltasteden ook bedreigd vanuit zee door extreme stormen. Traditioneel is in Nederland veel aandacht voor primaire waterveiligheid door het bouwen van dijken. Klimaatbestendig maken van steden vraagt nu aandacht voor waterrobuust bouwen in de stad.

De grootste steden op de wereld, ook in Nederland, bevinden zich in deltagebieden. Zowel internationaal als nationaal wordt er in onderzoek en in de praktijk gezocht naar oplossingen om de deltasteden voor te bereiden op de verwachte zeespiegelstijging en de weersextremen.

Traditioneel wordt Nederland beveiligd door dijken. Eerder, voordat in de middeleeuwen begonnen werd met het bouwen van dijken, was het gebruikelijk om in de laaggelegen delen van Nederland op terpen of natuurlijke verhogingen te bouwen.

Omdat men ook in de laaggelegen delen het land intensief wilde gebruiken en er zelfs wilde bouwen is men overgestapt op het primair beveiligen door dijken. Uitzonderingen hierop zijn de buitendijkse havengebieden die ook in veel historische steden te vinden zijn en die in het geheel opgehoogd zijn.

Wat waterveiligheid langs de kust en de rivieren betreft moet een principieel verschil gemaakt worden tussen hoger aangelegde buitendijkse gebieden en door dijken omsloten laaggelegen gebieden. Ook is er een verschil tussen overstromingen in riviergebieden die een paar dagen van tevoren redelijk te voorspellen zijn zodat op tijd maatregelen, zoals evacuatie, genomen kunnen worden en overstromingen vanuit zee die minder lang van te voren te voorspellen zijn en waarbij georganiseerd evacuatie meestal niet mogelijk is.

Natuurlijk laten de recente overstromingen in Duitsland en andere landen in Midden-Europa (juni 2013) zien dat ook rivierwateroverstromingen niet altijd voorspelbaar zijn door de extreem grote hoeveelheid neerslag en de uitzonderlijke belasting die deze betekent voor de dijken. In Nederland is een dijk bij Wilnis in augustus 2003 bezweken juist als gevolg van droogte. De toenemende extremen in het weer betekenen ook extreme belastingen voor het dijkensysteem.

Multi-layer safety, prevention, sustainable spatial planning and disaster management © Beleidsnota Waterveiligheid 2009-2015

Meerlaagsveiligheidsbenadering in Nederland

Sinds 2008 is in Nederland het principe van meerlaagsveiligheid gelanceerd. Binnen het concept van meerlaagsveiligheid worden er drie lagen onderscheiden:

  1. Preventie; dit is voornamelijk het primaire dijkensyteem. De veiligheid van dit systeem wordt bepaald aan de hand van een kosten-batenanalyse en een slachtofferanalyse gebaseerd op overstromingskansen.
  2. Duurzame ruimtelijke inrichting; dit is een ruimtelijke inrichting door bijvoorbeeld compartimentering door secundaire dijken, bouwen op terpen of andere bouwwerken. Recent wordt eraan gewerkt om meekoppelkansen voor deze ruimtelijke maatregelen te vinden, zoals natuurbeheer, recreatie en infrastructuur. Ook bij deze tweede laag voor de waterveiligheid wordt de inrichting gebaseerd op overstromingsrisico’s. Tweedelaags maatregelen zijn al gebruikelijk in het landelijk gebied van Nederland, zoals slaperdijken en terpen; recent worden deze ook ontwikkeld voor het stedelijk gebied zoals in het concept van het “Zelfredzame Eiland van Dordrecht”.
  3. Rampenbeheersing; hierbij wordt gewerkt aan een betere afstemming tussen de verschillende hulpdiensten en de bestuurlijke besluitvorming, evacuatieplannen en communicatie. Maar ook waterrobuust bouwen, waterrobuuste infrastructuur en het ontwikkelen van vluchtplaatsen behoren tot maatregelen in de derde laag.

Terwijl in het verleden alle aandacht uitging naar de eerste laag van preventie in de vorm van dijken, wordt er aan gewerkt om ook de mogelijkheden van ruimtelijke ordening en de rampenbeheersing te onderzoeken en te benutten.

De introductie van lagen twee en drie maakt dat maatregelen in principe lokaal maatwerk zijn die ertoe bijdragen, in het geval van een overstroming, de schade te beperken. In Nederland zijn er duidelijke eisen voor de dimensionering van laag 1, de dijken. Tot op heden hebben maatregelen in laag 2 en 3 geen invloed op de vereiste veiligheid van laag één. Zij dienen voornamelijk om gevolgschade, namelijk slachtoffers en economische schade, tijdens een ramp te beperken en de tijd om het getroffen gebied weer te laten functioneren te verkorten.

Het realiseren van veiligheid in laag 2 en 3 is complexer door verschillende gebiedseigenaren. Terwijl voor de eerste laag van de dijkringen alleen RWS en de waterschappen verantwoordelijk zijn, zijn voor de tweede en derde laag de verantwoordelijkheden verdeeld over meerdere partijen zoals provincies, gemeenten en private partijen. Er zal dan ook veel meer afstemming nodig zijn.

Het realiseren van extra veiligheid en het beperken van gevolgen op lokaal kritieke punten is natuurlijk altijd wenselijk en zal onderwerp van een lokale kosten-batenafweging zijn. Kritieke punten zijn plekken waar veel slachtoffers kunnen vallen en/of waar de gevolgschade groot is. De complexiteit van het MLV-concept ligt ook in het rekening houden met toekomstige ontwikkelingen, zoals klimaatveranderingen, bevolkingsgroei en –krimp, economische ontwikkelingen, wijzigingen in ruimtelijke ontwikkeling enzovoorts.

Binnen het MLV-concept komen de kosten voor laag 2 en 3 bij nieuwe partijen te liggen, zoals ontwikkelaars, lokale overheden, bedrijven en burgers. Met een goed beschermingsniveau in de eerste laag en een kleine kans op overstromingen is het in Nederland niet snel rendabel om te investeren in de tweede laag in binnendijks gebied. Ook stuit dit vaak op weerstand, zeker als de kosten bij ontwikkelaars en andere partijen komen te liggen in plaats van bij de waterschappen zoals nu gebruikelijk is. Voor buitendijks gebied is dit anders. Hier kunnen investeringen in laag 2 en 3 door de frequentere overstromingen wel degelijk lonend zijn en is de motivatie voor investeringen groter bij burgers en bedrijven.

Vanwege het gevestigde grondgebruik is het niet makkelijk om ruimte te vinden voor tweedelaags maatregelen. Combinaties van maatregelen, zoals een klimaatdijk met woningen, stuiten vaak op weerstand omdat zowel de verantwoordelijkheden als ook de financiering voor nu en in de toekomst gedeeld moeten worden door verschillende investeerders en beheerders.

Zo blijven kansen in laag 2 en 3 nu nog vaak onbenut.

In laag 3 zullen betere afstemming en aansturing van hulpdiensten, goede voorlichting aan de bevolking, het op termijn realiseren van waterbestendige nutsvoorzieningen niet alleen een positief effect hebben op de rampenbeheersing, maar ook op het herstel van een gebied na een ramp. Te denken valt hier aan waterrobuuste nutsvoorzieningen (elektra, water, gas), maar ook communicatievoorzieningen.

Voor lokale knelpunten zijn meerlaagsveiligheidsmaatregelen efficiënt. Meerlaagsveiligheid biedt bij uitstek mogelijkheden voor deltasteden. Dordrecht heeft buitendijkse gebieden en lage polders die bij een ramp, zoals een samengaan van springtij en tegelijk hoge rivierwaterstanden, bedreigd kunnen worden. Evacuatie is in deze gebieden maar beperkt mogelijk. Hier kunnen maatregelen in de eerste laag, zoals primaire keringen aangevuld met maatregelen in de tweede laag en derde laag, namelijk compartimenteringsdijken, verhoogde vluchtroutes en shelters op de hoger gelegen gebieden, en effectieve communicatiestrategieën de veiligheid voor de bevolking verhogen. In stedelijke buitendijkse, meestal hoger gelegen, gebieden met overstromingsrisico’s is flood-proof bouwen een mogelijkheid.

De afgelopen jaren zijn diverse oplossingen voor verschillende gebiedstypen en schaalniveaus ontwikkeld. Het Eiland van Dordrecht wordt door verschillende maatregelen beschermd. HafenCity Hamburg heeft een tweede, verhoogde infrastructuur voor hoogwater. De begane grond van de panden is daar door waterkeringen aan de gebouwen beschermd. Vergelijkbare oplossingen zijn gerealiseerd in de steden langs de Rijn.

Oplossingsrichtingen

Voor de bescherming van gebouwen die in overstromingsgebieden liggen en om mensen, gebouwen en installaties op een overstroming voor te bereiden, zijn er de volgende mogelijkheden:

  • De gebouwen worden zo uitgevoerd dat ze een overstroming kunnen doorstaan en na een grondige schoonmaakbeurt weer te gebruiken zijn. Dit vereist waterbestendige constructies, materiaalkeuzes, installaties en infrastructuur.
  • De gebouwen zijn afsluitbaar met schotten en luiken.
  • De gebouwen zijn verhoogd geplaatst.
  • De gebouwen zijn drijvend uitgevoerd.
  • Communicatie en voorlichting worden geregeld. Ook gebouwen moeten evacueerbaar zijn.
  • De nutsvoorzieningen worden in gebouwen zo uitgevoerd dat ze een overstroming doorstaan.
  • Zelfvoorzienende installaties maken gebouwen onafhankelijk van de netwerkinfrastructuur.

Op wijkniveau zijn er eveneens mogelijkheden zoals maaiveldverhoging, drijvende gebieden, gebouwen op palen, tijdelijke waterkeringen, een autonome of verhoogde infrastructuur en vluchtplaatsen.